Il caso
Si è provveduto alla spedizione delle lettere di “ultimo avviso” relative all’anno 2024, riferite a tutti i verbali per violazioni al Codice della Strada ancora non regolarizzati, in vista della prossima formazione del ruolo. In numerosi casi, tuttavia, si sono riscontrate gravi irregolarità da parte del soggetto incaricato della postalizzazione, quali: CAD (comunicazione di avvenuto deposito) mancanti o compilate in modo non conforme, assenza di indicazione delle motivazioni che hanno impedito la consegna dell’atto, assenza di date del deposito e simili. Alla luce di ciò, si chiede se, in presenza di evidenti vizi nella notifica del verbale, il cittadino possa esclusivamente proporre opposizione al Giudice di Pace una volta ricevuta la cartella esattoriale, oppure se l’Amministrazione procedente abbia comunque la facoltà di annullare il verbale in autotutela, in ragione della manifesta illegittimità della notifica.
La soluzione operativa
Il quesito abbraccia due temi a lungo dibattuti in dottrina e giurisprudenza. Da un lato i confini ed il perimetro operativo dell’istituto dell’autotutela – sicuramente esistente nella tematica complessiva dei procedimenti sanzionatori amministrativi, ma privo di una computa e completa disciplina di regolamentazione – e dall’altro le legittimità del c.d. preruolo, largamente utilizzato un po’ da tutte le amministrazioni (e nel quesito definito ultimo avviso), sicuramente utile soprattutto per sanare alcuni errori come quelli appena segnalati, ma che in verità non è previsto da alcuna norma né nel titolo VI del codice della strada, né nella legge 24 novembre 1981, n. 689.
Anticipiamo qualche breve e sintetico commento proprio sul preruolo (o ultimo avviso), non per creare dubbi ulteriori al collega (questo segmento procedurale è ormai entrato a far parte di forza (se proprio non di diritto) del meccanismo procedurale in osservazione e certamente non presenta margini di illegittimità preoccupanti, ma è bene conoscere taluni risvolti operativi.
Come detto è ormai abitudine di molte Amministrazioni far precedere la formazione vera e propria del ruolo da una sorta di comunicazione informale con cui si porta il debitore nuovamente a conoscenza dell’entità della sanzione da pagare, con avvertimento che ove non si provveda all’integrale versamento della somma corrispondente a quella indicata nel titolo esecutivo, l’ufficio procederà a formazione del ruolo quantificando gli interessi nella misura del 10% per ogni semestre integralmente compiuto (dalla data di entrata in vigore della legge 177/2024 per le sanzioni amministrative per violazione delle disposizioni del codice della strada, la maggiorazione non può comunque essere superiore ai tre quinti dell’importo della sanzione) oltre a quant’altro connesso alla procedura di riscossione tramite ruolo, nonché prevedendo, se del caso, la possibilità di chiedere direttamente all’ente creditore la concessione del beneficio della rateazione.
È una sorta di avvertimento bonario, sicuramente utile da un punto di vista pratico, che consente di sanare in tempi rapidi una serie di irregolarità formali e sostanziali che, di solito, riduce considerevolmente il numero delle posizioni da avviare a procedimento esecutivo vero e proprio, atteso che molti creditori, vuoi per pregresse dimenticanze, vuoi per evitare maggiorazioni, versano quanto dovuto semplificando sensibilmente la fase preparatoria alla formazione del ruolo.
In molti altri casi è offerta al trasgressore la possibilità, senza ulteriori addebiti di spesa, di ottenere il beneficio del pagamento rateale della sanzione. In ogni caso si tratta di un atto di indubbia utilità pratica ritenuto da molti riconducibile a quell’indefinito complesso di poteri spettanti al responsabile del procedimento finalizzati ad ottenere il massimo risultato possibile con il minor impiego di risorse finanziarie ed umane, mantenendo inalterato ed anzi elevando il livello di trasparenza nei confronti dell’utenza.
Sotto altro aspetto, il preruolo consente anche di sanare, prima dell’avvio della fase espropriativa vera e propria errori commessi nella fase di formazione del titolo esecutivo non addebitabili al trasgressore. Costituisce dato certo la circostanza che il preruolo produca ottimi risultati, sanando molte irregolarità della procedura di accertamento, eliminando spazi per futuri contenziosi, anticipando la riscossione
e riducendo sensibilmente il numero delle posizioni da iscrivere successivamente a ruolo.
A fronte di tali indubbi vantaggi si pone però una serie di interrogativi che in questa sede debbono essere affrontati.
Innanzitutto, del preruolo non c’è traccia né nel codice della strada, né nella legge 689/1981, né nella copiosa normativa di riferimento, né infine nella recente legge 110/2024 di riordino del sistema di riscossione tramite ruolo. Si tratta, quindi, di un passaggio procedurale “inventato”, autonomamente inserito, pur con tutte le migliori intenzioni, in un procedimento sanzionatorio, altrimenti e dettagliatamente scansionato in ogni sua articolazione. E, quindi, non possiamo non interrogarci sulla sua legittimità. Se il procedimento sanzionatorio prevede la notifica del verbale di contestazione e la sua trasformazione in titolo esecutivo con il successivo avvio della fase esecutiva senza l’inserimento di altri passaggi procedurali, è evidente che il legislatore ha valutato corretta e sufficientemente trasparente tale articolazione operativa e del resto il c.d. preruolo non rappresenta senz’altro il modo di colmare una lacuna legislativa, senza la quale la procedura avrebbe ad interrompersi, bensì solo un atto facoltativo, sicuramente utile, ma non previsto, né necessario.
E da questa prima conclusione discendono altre osservazioni.
Quanto ai costi dell’invio di tale comunicazione, non trattandosi di provvedimento previsto per legge, è sicuramente escluso che possano essere addebitati al trasgressore e così diventano mero onere per la Pubblica Amministrazione che domani potrebbe avanzare specifiche richieste di rimborso al responsabile dell’ufficio, se del caso accusato contabilmente di aver sostenuto spese per procedure non previste dalla legge.
Quanto all’eventuale asserita efficacia di costituzione in mora del debitore con conseguente interruzione della prescrizione, si deve attirare l’attenzione sui contenuti di Cassazione civile, sez. I, 17 marzo 2005, n. 5798 (ma probabilmente ce ne sono altre più recenti), secondo cui la notifica (che peraltro mai viene fatta per il preruolo, limitandosi a semplici invii postali. Oggi, però con send le cose si potrebbero semplificare) di atti non previsti dal procedimento disciplinato per legge non ha efficacia di costituzione in mora del debitore con negazione di qualsiasi efficacia interruttiva della prescrizione. La giurisprudenza di legittimità è, infatti, concorde nell’attribuire efficacia interruttiva della prescrizione solo agli atti procedimentali espressamente previsti dal legislatore che abbiano la funzione di far valere il diritto dell’Amministrazione alla riscossione della pena pecuniaria con conseguente irrilevanza di atti non richiamati nella normativa di riferimento, tra cui la comunicazione preruolo.
In realtà esiste anche giurisprudenza di senso opposto.
Cass. civ., sez. trib., 24 gennaio 2013, n. 1658, ha, infatti, stabilito che l’idoneità a produrre gli effetti interruttivi della prescrizione, di cui all’articolo 2943 c.c., va riconosciuta non soltanto a quegli atti della sequenza procedimentale specificamente contenenti la intimazione ad adempiere, ma anche ad altri atti che, per quanto non espressamente previsti dalla disciplina di riferimento, contengono implicite richieste di pagamento ed assolvono, quindi, anche alla funzione di costituire in mora.
Quanto agli aspetti legati al trattamento dei dati personali, non può non evidenziarsi che con l’invio della comunicazione preruolo si effettui anche un trattamento di dati personali non previsto e questo non può sollevare attriti, atteso che, in estrema sintesi, il meccanismo di tutela dei dati personali impone che l’Amministrazione, in ogni caso in cui “tratti” dati personali al di fuori di confini legislativamente previsti, debba interrogarsi sulla possibilità oggettiva di farlo e, in ogni caso, faccia precedere l’operazione da una formale notificazione al Garante.
E così accade – o quanto meno dovrebbe accadere – allorché l’Amministrazione decide di esternalizzare parte delle procedure sanzionatorie, affidando a terzi la mera postalizzazione dei verbali di contestazione o la stessa fase esecutiva. Non impossibile, anche se forzato, poter individuare in tale comportamento una colposa violazione dei doveri imposti dal d.lgs. 196/2003.
Ed anche in relazione all’asserito maggior introito finanziario è possibile controdedurre che facilitando il pagamento della sanzione prima della formazione del ruolo si impedisce il calcolo degli interessi (gli interessi si calcolano al momento della formazione del ruolo e in questa fase siamo in un momento antecedente) e si riduce quanto complessivamente dovuto all’ente creditore, potendosi addirittura ipotizzare altri profili di responsabilità contabile.
Ed infine a fronte di una ritenuta consistente anticipazione dei pagamenti con riduzione delle posizioni da iscrivere successivamente a ruolo non può non rispondersi che sul piano pratico chi paga a fronte del preruolo è sostanzialmente lo stesso soggetto che avrebbe poi pagato (e ben di più) a fronte del ruolo.
Non sorprendano queste considerazioni solo apparentemente troppo rigorose.
Non siamo di fronte al corrispettivo da pagare quale contributo per l’erogazione di un servizio pubblico indispensabile per il cittadino, ove nessuna informazione si dimostra mai eccessiva. Qui ci troviamo nell’ambito di un procedimento sanzionatorio che si attiva solo in virtù di una pregressa violazione di una legge dello Stato italiano ed ove la notifica del verbale di contestazione assolve ad ogni altro obbligo
di comunicazione indicando il successivo incedere del procedimento.
In definitiva il preruolo mantiene una reale funzione deflattiva e di semplificazione solo se è molto ampio e quasi al limite della prescrizione il tempo trascorso rispetto alla data di accertamento della violazione. Se gli uffici riescono invece a procedere con sufficiente tempestività all’avvio della procedura esecutiva la comunicazione preruolo diviene ultronea ed andrebbe quasi a determinare maggiori problemi di quelli che si propone di risolvere per la possibile sovrapposizione di tempi e procedure.
Al di là di tutte queste considerazioni negative, non può comunque negarsi che, almeno da un punto di vista mediatico e di immediata soluzione di moltissime posizioni, il preruolo si appalesi strumento di evidente utilità, soprattutto per l’opera di semplificazione e di “pulizia” da errori che assicura e garantisce, al punto che, pur avendo presente le segnalate criticità e tenendo bene presente i rischi che esso può comportare, non se ne sconsiglia l’utilizzo, atteso che, in definitiva è e resta segmento procedurale sostanzialmente non vietato e molto utile a livello mediatico e pseudo politico.
Tanto precisato e tralasciando altre considerazioni che potrebbero farsi in ordine alla omologa comunicazione preingiunzione fiscale – ove si fosse prescelta tale forma di aggressione del patrimonio del trasgressore, passiamo al cuore del quesito, cui in parte si è già risposto.
Al di là infatti della percorribilità della procedura di autotutela decisoria in conformità ai principi enunciati dagli articoli 386, commi 3 e 4, 390 regolamento di esecuzione del codice della strada e dalla legge 228/2012, è indubbio – e lo abbiamo già più volte sottolineato – che la utilità più evidente del preruolo sia proprio quella di sanare eventuali errori oggettivi (nei quali cioè non si debba far uso di alcuna nemmeno sfumata valutazione discrezionale) ed evitare di procedere con iscrizioni a ruolo affette da errori materiali. Ovvia quindi la necessità e percorribilità di una iniziativa d’ufficio, evitando al cittadino inutili attività difensive.
Resta però inteso – e lo ripetiamo fino alla noia – che al di fuori di vizi oggettivi o errori materiali – si procederà ad iscrizione a ruolo lasciando al cittadino la scelta di procedere ad un diverso esercizio dei propri diritti di difesa.
In altri termini il responsabile del procedimento non deve in alcun caso fare esercizio di valutazioni discrezionali.
Infine, si sottolinea il fatto che – almeno in relazione ai tempi della procedura evidenziati nel quesito – sembra sempre residuare la possibilità di correggere l’errore oggettivo rilevato e riattivare la procedura sanzionatoria, sempre che, ovviamente, non siano già maturati termini di decadenza o prescrizione.
Illeciti stradali e contenzioso
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