La disciplina urbanistica prevale su quella commerciale

Il Consiglio di Stato con la sentenza 2060/2012 del 10/04/2012 ha ribadito il principio di assoluta prevalenza della disciplina urbanistica su quella commerciale ed il potere dello Strumento Urbanistico di condizionare la libera iniziativa economica.

La decisione ha risolto il contrasto intervenuto tra una attività commerciale ed il Comune di Merano che non aveva negato il rilascio di autorizzazione per incompatibilità dell’attività con la destinazione urbanistica attribuita all’area.

Nel motivo di ricorso, si censura la sentenza di primo grado per avere la stessa addotto ragioni di ordine urbanistico per giustificare la compressione del principio costituzionale della libera iniziativa economica. Gli appellanti, sostengono, invece, che il piano del commercio e più in generale la disciplina commerciale avrebbero consentito lo svolgimento della relativa attività nella zona ove si voleva trasferire l’attività stessa, con conseguente prevalenza di tale disciplina, per sua natura speciale, rispetto alle previsioni eventualmente discordanti dello strumento urbanistico.

Nel respingere il ricorso, il Consiglio di Stato ha sancito che «in via preliminare è necessario stabilire quale sia il rapporto esistente tra disciplina del commercio e quella urbanistica. Le prescrizioni contenute nei piani urbanistici, rispondendo all’esigenza di assicurare un ordinato assetto del territorio, possono porre limiti agli insediamenti degli esercizi commerciali e dunque alla libertà di iniziativa economica. La diversità degli interessi pubblici tutelati impedisce di attribuire in astratto prevalenza, come sostenuto dagli appellanti, al piano commerciale rispetto al piano urbanistico. La giurisprudenza amministrativa, sia pur con riguardo a fattispecie diverse da quella in esame, ha più volte affermato questo principio (Consiglio di Stato, Sezione V, 28 maggio 2009, n. 3262; Consiglio di Stato, Sezione IV, 5 agosto 2005 , n. 419)».

L’urbanistica va intesa non soltanto come disciplina delle trasformazioni fisiche del territorio ma anche come «disciplina globale dell’uso del territorio, comprensiva quindi di tutti gli aspetti connessi a tale uso e di tutti gli interventi che comunque sono destinati ad incidere su di esso» (Corte Costituzionale 382/1999; Consiglio di Stato 415/1998). La riforma costituzionale del titolo V ha inciso, tra l’altro, sull’articolo 117 della Costituzione, sostituendo, la parola “urbanistica” con l’espressione “governo del territorio” che si presenta come nozione più ampia e non perfettamente coincidente rispetto ai concetti di urbanistica ed edilizia.

E’ oggi principio consolidato che tra il procedimento edilizio e il procedimento commerciale inerenti gli insediamenti commerciali si sia passati da un regime di separatezza tra urbanistica e commercio ad un sistema coordinato di urbanistica commerciale con necessaria correlazione dei procedimenti e, più specificatamente, a un rapporto di sovraordinazione della pianificazione urbanistica commerciale stabilendo una sorta di ordine gerarchico in forza del quale le autorizzazioni commerciali, in quanto atti di mera gestione, non possono porsi in contrasto con i provvedimenti edilizi ed urbanistici.

Già nella legge 426/1971 il rapporto di sovraordinazione veniva fissato negli articoli 11 , 13 e 24 e puntualizzato nell’articolo 30 del regolamento di attuazione (DM 375/1998).

Il Decreto Legislativo 114/1998 con l’art. 6 fissava la traslazione della pianificazione commerciale nell’ambito del piano urbanistico, affinché le due discipline potessero trovare adeguato coordinamento.

Principio questo che è poi transitato nelle legislazioni regionali di attuazione e, con la modifica del Titolo V della Costituzione, nelle leggi regionali di disciplina esclusiva del commercio.

Oggi tale principio non ha avuto compressioni in virtù delle recenti ed incessanti liberalizzazioni in atto. La tendenziale e progressiva eliminazione delle restrizioni commerciali operata, sulla spinta del diritto europeo, dalla legislazione nazionale e regionale lascia immutato il regime amministrativo della proprietà privata ed il potere dell’urbanistica , governo del territorio, di imporre limiti, ovviamente anche, alle attività produttive.

Infatti si evidenzia come la direttiva 2006/123/CE, Bolkestein, relativa ai servizi del mercato interno, fa salvi i «motivi imperativi d’interesse generale» riconosciuti come tali dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee, tra i quali, in particolare, la tutela dell’ambiente urbano (articolo 4, comma 1, punto 8 ) e così anche il Decreto Legislativo n. 59/2010 di attuazione della suddetta direttiva servizi (articolo 8, comma 1, lett. h).

Il Decreto Legge 6 Luglio 2011 n. 138, convertito in Legge 148/2011, fa anch’esso salve le disposizioni a tutela dell’ambiente e del paesaggio (articolo 3, comma 1, lettera d).

Il Decreto Legge 6 Dicembre 2011 n. 201 – Convertito in Legge 214/2011 (Decreto Salva Italia) sancisce agli artt. 31 e 34, che l’ambiente urbano e gli interessi generali, costituzionalmente rilevanti e compatibili con l’ordinamento comunitario, sono eccezioni al principio della  liberalizzazione delle attività economiche.

I suddetti interessi generali, le disposizioni di pianificazione e programmazione territoriale o temporale autoritativa con prevalente finalità non economica, e i programmi e i controlli necessari a evitare possibili danni all’ambiente, al paesaggio ed patrimonio sono fatte salve dall’articolo 1, comma 1, lettere a) e b) e comma 2 del Decreto Legge 24/01/2012, n. 1, convertito con modificazioni dalla Legge 24/03/2012, n. 27.

E sempre i limiti, i programmi e i controlli necessari ad evitare possibili danni all’ambiente, al paesaggio ed al patrimonio sono ammessi dall’articolo 12, comma 2, del Decreto Legge 09/02/2012, n. 5, convertito con modificazioni dalla Legge 04/04/2012, n. 35.

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