In questo convulso quadro di riferimento gli strumenti consentiti per l’attivazione della fase esecutiva del procedimento di riscossione è rappresentata dal ruolo, ove si agisca ancora con Equitalia e società partecipate, o con l’ingiunzione fiscale di cui al RD 1910/639 se si è affidata la riscossione a società scorporate o ad altri soggetti iscritti nell’Albo di cui all’articolo 53 del d.lgs 446/97 non inquadrate nella holding Equitalia s.p.a.
La domanda riguarda il ruolo e, più specificamente, il momento di passaggio tra Equitalia Servizi e l’ente creditore e si chiede quali adempimenti deve porre in essere il titolare dell’ufficio procedente per rendere esecutivo il ruolo.
Premesso che la materia è regolata sostanzialmente dal d.m. 321/99 e che, ai fini del corretto avvio delle procedure di consegna del ruolo, è sufficiente la sottoscrizione del prospetto del ruolo da parte del responsabile dell’ufficio, inteso come struttura incaricata della riscossione dell’entrata, è però bene aver presente che tale adempimento non esaurisce il complesso degli accorgimenti amministrativi da adottare.
A tal fine procediamo con ordine, riproponendo uno stralcio tratto dal volume La Riscossione delle sanzioni amministrative edito da Maggioli (Ancillotti-Carpenedo)
La fase procedurale di formazione del ruolo – Analisi del decreto del Ministero delle finanze 3 settembre 1999, n. 321. Contenuto minimo della cartella di pagamento
Procediamo ora nell’analisi del segmento più propriamente procedurale della formazione del ruolo. L’articolo 12, comma 2, del d.p.r. 602/1973, come modificato dal d.lgs. 46/1999, dispone che con successivo decreto del Ministero delle finanze sono stabiliti i dati che il ruolo deve contenere, i tempi, le procedure e le modalità della sua formazione, la delimitazione del contenuto dei rapporti tra enti creditori ed Equitalia Servizi s.p.a., nonché il contenuto minimo della cartella di pagamento, la cui notificazione al contribuente equivale a notificazione del ruolo. Il comma 4 di tale disposizione prevedeva (e prevede tuttora) che il ruolo è sottoscritto, anche mediante firma elettronica, dal titolare dell’ufficio e con la sottoscrizione il ruolo diviene esecutivo. In esecuzione di tali disposizioni è stato emanato il citato decreto del Ministero delle finanze 3 settembre 1999, n. 321 recante norme per la determinazione del contenuto del ruolo e dei tempi, procedure e modalità della sua formazione e consegna. ……Da un punto di vista operativo il decreto rappresenta sicuramente il testo normativo di maggiore interesse, perché in concreto definisce gli adempimenti da seguirsi per la formazione e la consegna dei ruoli.
Il decreto prevede quindi:
– il contenuto minimo del ruolo;
– il contenuto minimo della cartella di pagamento;
– le procedure per la sua formazione; – le modalità di intervento di Equitalia Servizi s.p.a. nella procedura;
– le modalità di consegna del ruolo agli agenti della riscossione tramite Equitalia Servizi s.p.a.
La predisposizione della minuta del ruolo
Per formazione del ruolo deve intendersi tutta una serie di attività relative alla predisposizione e all’invio da parte dell’ente delle minute di ruolo ad Equitalia Servizi s.p.a. che provvede alla loro elaborazione elettronica ai fini della materiale produzione dei ruoli. Il processo di formazione del ruolo dà origine ad un complesso di operazioni, tecnico-giuridiche ed informatiche, che coinvolge, oltre all’ente creditore e ad Equitalia Servizi s.p.a., anche l’Anagrafe Tributaria e l’agente della riscossione. La fase endoprocedimentale di formazione del ruolo è costituita da un’operazione meramente interna costituita dalla predisposizione su supporto cartaceo o informatico delle minute del ruolo da trasmettere all’agente della riscossione secondo le scansioni procedurali di cui al d.m. 321/99. In termini molto poco tecnici, si tratta solamente di programmare il sistema informativo in dotazione all’ufficio, interrogandolo sui dati dei trasgressori che, in riferimento ad un dato periodo di tempo non hanno provveduto al pagamento della sanzione. L’articolo 1 del d.m. 321/99 precisa che i ruoli possono essere formati con due diverse procedure:
1. o direttamente dall’ente creditore, senza intervento di Equitalia Servizi s.p.a.;
2. o con l’intervento, ai fini della predisposizione ed informatizzazione e con le modalità di cui nel prosieguo, di tale struttura operativa della holding Equitalia. In entrambi i casi i ruoli devono contenere alcuni dati obbligatori che costituiscono il contenuto minimo della cartella di pagamento, come espressamente precisato dall’articolo 6, comma 1, del decreto stesso. Devono recare un numero identificativo unico a livello nazionale e sono costituiti da un prospetto e da un elenco contenente l’indicazione dei seguenti dati: a) ente creditore; b) specie del ruolo; c) codice fiscale e dati anagrafici del debitore; d) articolo del ruolo (codice del credito); e) codice dell’ambito; f) anno e periodo di riferimento del credito; g) importo di ogni articolo di ruolo; h) totale degli importi iscritti a ruolo; i) numero delle rate in cui il ruolo deve essere riscosso, l’importo di ciascuna di esse e la cadenza delle stesse; j) la data di consegna al concessionario. Devono anche essere indicati gli elementi sulla base dei quali è stata effettuata l’iscrizione a ruolo e nel caso in cui l’iscrizione stessa consegua ad un atto precedentemente notificato, devono essere indicati gli estremi di tale atto e la relativa data di notifica. Resta ovvio che i requisiti minimi della cartella di pagamento sopraindicati sono soddisfatti dalle informazioni che ciascun ente creditore è tenuto ad inserire nei sistemi informativi già programmati per la predisposizione di file di stampa conformi alle specifiche richieste. In altre parole, per quanto riguarda i ruoli prodotti con sistemi informatizzati di gestione dei verbali di contestazione, non sussiste alcun problema, essendo i vari software in commercio già abbondantemente programmati come richiesto. il contenuto minimo obbligatorio della cartella di pagamento e delle minute di ruolo da trasmettere all’ex CNC è dunque prodotto in automatico da ciascun sistema informativo di gestione di procedure sanzionatorie.
Procedura di formazione e consegna del ruolo con l’ausilio di Equitalia Servizi s.p.a.
L’articolo 3 del d.m. 321/1999 in osservazione disciplina la formazione del ruolo con l’intervento di Equitalia Servizi e dispone che nel caso in cui l’ente creditore non possa utilizzare la procedura diretta è Equitalia Servizi s.p.a. che provvede alla predisposizione delle cartelle di pagamento ed all’informatizzazione dei ruoli sulla base di minute trasmesse dagli enti creditori su supporto informatico o cartaceo contenente l’indicazione di una serie di elementi alla cui lettura si rinvia. La trasmissione delle minute avviene sulla base di specifiche tecniche concordate tra ente creditore ed ex CNC. Fino a questo momento l’ufficio non deve predisporre alcun atto amministrativo di approvazione del ruolo, trattandosi ancora di procedure propedeutiche alla formazione del ruolo ed alla precisa quantificazione del suo carico complessivo. La minuta di ruolo così formata è trasmessa ad Equitalia Servizi s.p.a. che provvede ad acquisirla, controllarla ed elaborarla. Quindi effettua l’attività di controllo dei dati fiscali con l’Anagrafe Tributaria, provvedendo ad acquisire i dati dei codici fiscali mancanti e, in seguito, forma il ruolo, con tutti i dati necessari all’intestazione della futura cartella di pagamento, ivi compreso, nei limiti di cui sopra, il calcolo degli interessi, secondo le notizie oggettive fornite dall’ente creditore. La stampa del ruolo è composta del frontespizio, dell’intercalare (recante l’elenco dei debitori e degli importi) e dei documenti accessori (riepilogo, lista scarti, variazioni anagrafiche, elenco delle ditte individuali). Il frontespizio del ruolo, su cui l’ente appone, esauriti i controlli di competenza, il proprio visto di esecutività, è sempre trasmesso in formato cartaceo. I ruoli sono restituiti all’ente creditore in duplice esemplare rispettando date diverse a seconda che le minute informatizzate siano pervenute su supporto cartaceo o magnetico.
Per intendersi:
a) ruoli provenienti da minute predisposte su supporto cartaceo:
– per le minute pervenute dal 1° al 15 del mese la riconsegna avviene entro il 15 del secondo mese successivo;
– per le minute pervenute dal 16° all’ultimo giorno del mese la riconsegna avviene invece entro l’ultimo giorno del secondo mese successivo;
b) ruoli provenienti da minute predisposte su supporto magnetico:
– per le minute pervenute dal 1° al 15 del mese Equitalia Servizi s.p.a. provvede alla riconsegna entro il 15 del mese successivo;
– per le minute pervenute dal 16° all’ultimo giorno del mese provvede invece alla riconsegna entro l’ultimo giorno del mese successivo. Quindi il ruolo viene restituito all’ente creditore, cui la procedura assegna ulteriori compiti specifici, tra cui la determinazione di approvazione del ruolo.
La determinazione di approvazione del ruolo
Da sempre si discute circa la necessità di un atto formale di approvazione del ruolo. Pur essendo ragionevolmente sostenibile che tale atto non sia richiesto per la correttezza formale della procedura di formazione del ruolo, non essendo previsto da alcuna disposizione normativa di riferimento, si ritiene che la determinazione di approvazione sia invece necessaria per aspetti di natura contabile e per un più corretto adempimento di disposizioni contenute in ogni regolamento di contabilità ed infine perché, contestualmente all’approvazione del ruolo, si procede ad impegnare, con calcolo ovviamente forfetario, la somma necessaria a coprire nei vari esercizi finanziari di riferimento, i costi della remunerazione dovuta al concessionario e si opera un’ulteriore quantificazione del presumibile incasso, realizzando, con calcolo ancora forfetario ed indicativo, una sorta di stima su ciò che si ritiene debba incassarsi, stando alle esperienze pregresse, dalla gestione esecutiva del ruolo nei tre anni successivi alla data di consegna, termine entro cui, quanto meno a regime, l’agente della riscossione deve chiudere la propria attività esecutiva rendendo il conto della gestione. Ed il calcolo che viene fatto deve anche ragionevolmente tenere in considerazione i due ruoli degli anni precedenti (ove si sia seguita una scansione di un ruolo per ogni anno) atteso che ai dati, in entrata o in uscita, del ruolo in approvazione dovranno essere poi aggiunte le somme dei ruoli dei due anni precedenti.
In realtà l’articolo 12, comma 4, del d.p.r. 602/1973, relativo alla formazione ed al contenuto dei ruoli, si limita a dire che il ruolo è sottoscritto, anche mediante firma elettronica, dal titolare dell’ufficio o da un suo delegato e che con la sottoscrizione il ruolo diviene esecutivo senza bisogno di nessun ulteriore atto amministrativo contabile.
Ma la determinazione di approvazione del ruolo è consigliabile. L’atto deve essere sottoscritto dal responsabile dell’ufficio, ossia dal responsabile di quella struttura dell’ente creditore incaricata della gestione dell’entrata riscossa tramite ruolo, che abbia, ovviamente, una qualificazione in grado di attribuirgli competenza alla sottoscrizione di atti di natura dirigenziale e deve essere approvato prima di apporre la firma di esecutività sui prospetti del ruolo e, quindi, prima della definitiva riconsegna agli agenti della riscossione per il tramite di Equitalia Servizi s.p.a. La prima trasmissione delle minute avviene in modo informale. È, infatti, solo dopo aver riottenuto le minute da Equitalia Servizi s.p.a. che si è in grado di quantificare con precisione l’ammontare complessivo del carico del ruolo e di approvarlo con formale determinazione dirigenziale, autorizzando contestualmente la sottoscrizione dei prospetti con cui il ruolo diviene formalmente esecutivo.
In questo senso la determinazione di approvazione contiene il carico complessivo del ruolo, coincidente n quello dichiarato da Equitalia Servizi s.p.a., all’esito della informatizzazione.
Nell’atto, per mere necessità contabili e di corretta formazione dei bilanci, ovviamente se si procede “per cassa” e deve essere indicata una presumibile percentuale di riscossione nell’esercizio finanziario di riferimento, al fine di evitare la formazione di ingenti masse di residui attivi. Come detto la stima deve anche riguardare la presumibile percentuale di incasso dei ruoli dei due anni successivi. Analogamente, ai sensi dell’articolo 17 del d.lgs. 112/1999, nell’atto deve essere impegnata anche la somma necessaria a coprire negli anni il compenso di riscossione. A tal fine sarà cura di ogni responsabile inserire nel bilancio di previsione una somma finalizzata a tale scopo, da liquidare poi successivamente, sulla base delle comunicazioni dei vari agenti della riscossione. L’atto deve poi essere sottoposto al visto di contabilità. Si tenga bene presente che l’atto con cui si attribuisce esecutività al ruolo, mediante la sottoscrizione del prospetto è adempimento amministrativo diverso e distinto dalla materiale e giuridica approvazione del ruolo, atto che si realizza, con apposita determinazione del responsabile della struttura per fini contabili, di precisa quantificazione del carico complessivo e, soprattutto, di determinazione dell’impegno di spesa per la remunerazione spettante al concessionario/ agente della riscossione, ma, in termini operativi, è solo la mera sottoscrizione dei prospetti che attribuisce esecutività del ruolo e consente lo sviluppo delle successive fasi della procedura.
La data di consegna del ruolo. La seconda consegna ad Equitalia Servizi s.p.a.
In ogni caso e con le procedure descritte entro 10 giorni dalla ricezione dei ruoli l’ente creditore rende esecutivo il ruolo con la sottoscrizione del prospetto da parte del responsabile della struttura incaricata della formazione e gestione della procedura esecutiva a mezzo ruolo e ne consegna un esemplare ai competenti agenti della riscossione mediante trasmissione ad Equitalia Servizi s.p.a. Dopo la sottoscrizione del prospetto del ruolo e la predisposizione della determinazione di approvazione, le minute vengono ritrasmesse per una seconda volta ad Equitalia Servizi s.p.a. per la definitiva consegna agli agenti della riscossione. L’articolo 24 del d.p.r. 602/1973 stabilisce che l’ufficio consegna il ruolo all’agente della riscossione dell’ambito territoriale cui esso si riferisce secondo le modalità indicate con decreto del Ministero delle finanze e in sua diretta esecuzione l’articolo 4 del decreto 321/1999 dispone che la consegna all’agente della riscossione si intende effettuata il giorno 25 dello stesso mese per i ruoli consegnati dal 1° al 15 e il giorno 10 del mese successivo per i ruoli consegnati tra il giorno 16 e l’ultimo giorno del mese. La data di consegna del ruolo, coincidente in ogni caso nel 10 o 25 di ogni mese, rappresenta un momento di fondamentale importanza nella procedura esecutiva e costituisce un reale spartiacque tra le competenze endoprocedimentali finalizzate alla formazione materiale e giuridica del ruolo di spettanza degli enti creditori e le competenze espropriative degli agenti della riscossione. Da tale data gli agenti della riscossione prendono in carico il ruolo ed hanno l’obbligo di assolvere alla specifica controprestazione tipica del contratto di affidamento della fase di riscossione: ossia svolgere ogni attività prevista dalla legge per recuperare le somme dovute a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria all’ente creditore, ponendo in essere, dietro corrispettivo, tutte le attività espropriative previste dal d.p.r. 602/1973, fino alla rendicontazione finale. Da tale data, quindi, inizia la vera e propria fase della riscossione, fase che si esaurisce o con il pagamento integrale di quanto dovuto o con un’eventuale dichiarazione giudiziale di illegittimità dell’azione esecutiva, ovvero con la trasmissione della comunicazione di inesigibilità che rappresenta l’atto finale dell’attività dell’agente della riscossione.
