Un Comando di PM, mutuando un modello pubblicato dalla Maggioli, invia, prima dell’iscrizione a ruolo, un invito-sollecito ad intestatari di veicoli sanzionati per violazioni al CdS, specificando che non era pervenuto il pagamento (o che lo stesso era parziale) ed invitando a valutare la possibilità di provvedere all’oblazione. Nell’invito viene pure precisato che non è possibile ricorso al Giudice di Pace.
Qualche utente ha presentato ricorso ugualmente, ottenendone l’accoglimento e l’annullamento dell’accertamento originario, atto ben diverso dall’invito notificato. Si chiede opinione nel merito, e in particolare se ciò sia legittimo.
Il preruolo o “avviso di cortesia”: precisazioni
È abitudine di molte amministrazioni far precedere la formazione vera e propria del ruolo da una sorta di comunicazione informale con cui si porta il debitore nuovamente a conoscenza dell’entità della sanzione da pagare, con avvertimento che ove non si provveda all’integrale versamento della somma corrispondente a quella indicata nel titolo esecutivo, l’ufficio procederà a formazione del ruolo quantificando gli interessi nella misura del 10% per ogni semestre integralmente compiuto 1 oltre a quant’altro connesso alla procedura di riscossione tramite ruolo, nonché prevedendo, se del caso, la possibilità di chiedere direttamente all’Ente Creditore la concessione del beneficio della rateazione.
È una sorta di avvertimento bonario, sicuramente utile da un punto di vista pratico, che consente di sanare in tempi rapidi una serie di irregolarità formali e sostanziali che, di solito, riduce considerevolmente il numero delle posizioni da avviare a procedimento esecutivo vero e proprio, atteso che molti creditori, vuoi per pregresse dimenticanze, vuoi per evitare maggiorazioni, versano quanto dovuto semplificando sensibilmente la fase preparatoria alla formazione del ruolo.
In molti altri casi è offerta al trasgressore la possibilità, senza ulteriori addebiti di spesa, di ottenere il beneficio del pagamento rateale della sanzione. In ogni caso si tratta di un atto di indubbia utilità pratica ritenuto da molti riconducibile a quell’indefinito complesso di poteri spettanti al responsabile del procedimento e finalizzati ad ottenere il massimo risultato possibile con il minor impiego di risorse finanziarie ed umane, mantenendo inalterato ed anzi elevando il livello di trasparenza nei confronti dell’utenza. Costituisce dato certo la circostanza che il preruolo produca ottimi risultati, sanando molte irregolarità della procedura di accertamento, eliminando spazi per futuri contenziosi, anticipando la riscossione e riducendo sensibilmente il numero delle posizioni da iscrivere successivamente a ruolo.
A fronte di tali indubbi vantaggi si pone però una serie di interrogativi che in questa sede debbono essere affrontati.
Preruolo: quali sono i riferimenti normativi?
Innanzi tutto del preruolo non c’è traccia né nel Codice della Strada, né nella legge 689/81, né nella copiosa normativa di riferimento, né infine nella legge di riforma del sistema di riscossione tramite ruolo.
Si tratta, quindi, di un passaggio procedurale “inventato”, autonomamente inserito, pur con tutte le migliori intenzioni, in un procedimento sanzionatorio altrimenti dettagliatamente scansionato in ogni sua articolazione. E, quindi, non possiamo non interrogarci sulla sua legittimità.
Se il procedimento sanzionatorio prevede la notifica del verbale di contestazione e la sua trasformazione in titolo esecutivo con il successivo avvio della fase esecutiva senza l’inserimento di altri passaggi procedurali, è evidente che il legislatore ha valutato corretta e sufficientemente trasparente tale articolazione operativa e del resto il c.d. preruolo non rappresenta senz’altro il modo di colmare una lacuna legislativa, senza la quale la procedura avrebbe ad interrompersi, bensì solo un atto facoltativo, sicuramente utile, ma non previsto né necessario.
E da questa prima conclusione discendono altre osservazioni.
Quanto ai costi dell’invio di tale comunicazione, non trattandosi di provvedimento previsto per legge, è sicuramente escluso che possano essere addebitati al trasgressore e così diventano mero onere per la Pubblica Amministrazione che domani potrebbe avanzare specifiche richieste di rimborso al responsabile dell’ufficio, se del caso accusato contabilmente di aver sostenuto spese per procedure non previste dalla legge.2
L’orientamento della giurisprudenza in merito al preruolo
Quanto all’eventuale asserita efficacia di costituzione in mora del debitore con conseguente interruzione della prescrizione, si deve attirare l’attenzione sui contenuti di Cassazione Civile sez. I 17.3.2005, n. 5798, secondo cui la notifica (che peraltro mai viene fatta per il preruolo, limitandosi a semplici invii postali) di atti non previsti dal procedimento disciplinato per legge non ha efficacia di costituzione in mora del debitore con negazione di qualsiasi efficacia interruttiva della prescrizione.
La giurisprudenza di legittimità è, infatti, concorde nell’attribuire efficacia interruttiva della prescrizione solo agli atti procedimentali espressamente previsti dal legislatore che abbiano la funzione di far valere il diritto dell’Amministrazione alla riscossione della pena pecuniaria con conseguente irrilevanza di atti non richiamati nella normativa di riferimento, tra cui la comunicazione preruolo. 3
Invio del preruolo: problematiche legate al trattamento dei dati personali
Quanto agli aspetti legati al trattamento dei dati personali, non può non evidenziarsi che con l’invio della comunicazione preruolo si effettui anche un trattamento di dati personali non previsto e questo non può sollevare attriti, atteso che, in estrema sintesi, il meccanismo di tutela dei dati personali impone che l’Amministrazione, in ogni caso in cui “tratti” dati personali al di fuori di confini legislativamente previsti, debba interrogarsi sulla possibilità oggettiva di farlo e, in ogni caso, faccia precedere l’operazione da una formale notificazione al Garante.
E così accade – o quanto meno dovrebbe accadere – allorché l’Amministrazione decide di esternalizzare parte delle procedure sanzionatorie, affidando a terzi la mera postalizzazione dei verbali di contestazione o la stessa fase esecutiva. Non impossibile, anche se forzato, poter individuare in tale comportamento una colposa (o, peggio, dolosa per accettazione) violazione dei doveri imposti dal d.lgs. 196/2003.
Ed anche in relazione all’asserito maggior introito finanziario è possibile controdedurre che facilitando il pagamento della sanzione prima della formazione del ruolo si impedisce il calcolo degli interessi e si riduce quanto complessivamente dovuto all’Ente Creditore, potendosi addirittura ipotizzare altri profili di responsabilità contabile.
Ed infine a fronte di una ritenuta consistente anticipazione dei pagamenti con riduzione delle posizioni da iscrivere successivamente a ruolo non può non rispondersi che sul piano pratico chi paga a fronte del preruolo è sostanzialmente lo stesso soggetto che avrebbe poi pagato (e ben di più) a fronte del ruolo.
Non sorprendano queste considerazioni solo apparentemente troppo rigorose. Non siamo di fronte al corrispettivo da pagare quale contributo per l’erogazione di un servizio pubblico indispensabile per il cittadino, ove nessuna informazione si dimostra mai eccessiva. Qui ci troviamo nell’ambito di un procedimento sanzionatorio che si attiva solo in virtù di una pregressa violazione di una legge dello Stato italiano ed ove la notifica del verbale di contestazione assolve ad ogni altro obbligo di comunicazione indicando il successivo incedere del procedimento. In definitiva il preruolo mantiene una reale funzione deflativa e di semplificazione solo se è molto ampio e quasi al limite della prescrizione il tempo trascorso rispetto alla data di accertamento della violazione. Se gli uffici riescono invece a procedere con sufficiente tempestività all’avvio della procedura esecutiva la comunicazione preruolo diviene ultronea ed andrebbe quasi a determinare maggiori problemi di quelli che si propone di risolvere per la possibile sovrapposizione di tempi e procedure.
Minori difficoltà si pongono in ordine dell’ingiunzione fiscale, ove la diversità di formazione riduce le evidenziate perplessità.
In questi casi, infatti, il c.d. preruolo (o, meglio, la c.d. preingiunzione fiscale) è atto sostanzialmente previsto dalla procedura ex r.d. 639/1910 ed è costituita da una comunicazione, non obbligatoria, che anticipa la successiva notificazione dell’ingiunzione fiscale.
Per meglio chiarire: la richiesta di pagamento preventiva alla notifica della ingiunzione fiscale è atto necessario ove l’ingiunzione costituisca essa stessa atto titolo esecutivo formato nel quadro dei poteri di autoaccertamento della Pubblica Amministrazione e dia conto, per la prima volta, di una rappresentazione fattuale da cui origina il diritto ad esigere una entrata di natura patrimoniale. Così non è – ed in questo senso l’avviso preingiunzione fiscale torna a rappresentare adempimento facoltativo – ove l’ingiunzione fiscale costituisca strumento di veicolazione di altro titolo esecutivo, come accade, per le sanzioni amministrative pecuniarie.
Essendo però e comunque atto previsto, spariscono i dubbi sui costi, sul trattamento dei dati personali e sull’efficacia interruttiva e si azzerano le perplessità circa un ridotto incasso rispetto alla fase successiva, atteso che nella comunicazione preingiunzione fiscale ben può essere inserito anche il calcolo degli interessi.
Laddove però l’Amministrazione procedente abbia scelto l’opzione operativa, tutto sommato più consigliabile e snella, di collegare ogni singola ingiunzione fiscale ad una separata sanzione senza prevedere un momento di formazione unico di più ingiunzioni relative ad un periodo storico di riferimento, lo spazio per una sorta di preingiunzione fiscale davvero non c’è, residuando solo due procedure, una applicativa, l’altra esecutiva, che si fondano l’una con l’altra senza soluzione di continuità e senza consentire l’ulteriore inserimento di aggiuntivi adempimenti burocratici.
Risposta: il preruolo ha valenza di richiesta di pagamento
Dopo questa ampia presentazione, veniamo adesso al cuore del quesito.
Il comando esponente si lamenta della riconosciuta legittimità dell’impugnazione del c.d. preruolo da parte del Giudice di Pace.
Ora, lasciando da parte ogni considerazione sulla natura non togata dei giudici di cui si discute e sulla spesso sorprendente giurisprudenza che da essi promana, è però indubitabile che, pur attribuendo al preruolo una natura sostanzialmente sollecitatoria, esso mantiene indubbiamente una valenza di richiesta di pagamento, cui il cittadino si oppone lamentando una lesione del proprio diritto soggettivo.
È opinione di chi scrive che non si tratta di un atto immediatamente lesivo dei propri interessi, atteso che di esso non può essere proposta alcuna esecuzione, dovendosi inevitabilmente passare attraverso le fasi dell’esecuzione tramite ruolo od ingiunzione fiscale, ma è altrettanto vero che in queste situazioni occorre essere molto pragmatici.
Opposizione al preruolo: come controbattere
Se il Giudice di Pace ritiene la impugnazione legittima non resta che difendersi eccependo in primis una carenza di interesse, ma preparandosi a scendere nel merito (in realtà in questa fase ancorché anticipata si dovrebbe discutere solo della regolarità della notifica del verbale all’origine della procedura o di eventi successivi alla formazione del titolo esecutivo con valenza estintiva della pretesa sanzionatoria) accettando inevitabilmente il contraddittorio.
Difficile, per la scarsa rilevanza economica delle questioni in gioco, prevedere una ulteriore impugnativa in appello da parte dell’Amministrazione adita.
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1) L’articolo 27 della legge 689/81, pur con qualche dubbio, consente di sostenere che il calcolo degli interessi si effettui al momento della formazione del ruolo e non prima e così un eventuale pagamento effettuato in precedenza non viene maggiorato della percentuale prevista.
2) Si tratta, ovviamente, di una conseguenza poco probabile.
3) Si deve però segnalare che in un caso simile Cassazione più recente è pervenuta ad approdi diametralmente opposti. Cass. Civ. Sez.trib. 24 gennaio 2013, n. 1658 ha, infatti, stabilito che l’idoneità a produrre gli effetti interruttivi della prescrizione, di cui all’articolo 2943 c.c., va riconosciuta non soltanto a quegli atti della sequenza procedimentale specificamente contenenti la intimazione ad adempiere…..ma anche ad altri atti che, per quanto non espressamente previsti dalla disciplina di riferimento, contengono implicite richieste di pagamento ed assolvono, quindi, anche alla funzione di costituire in mora.
