Casi Risolti – Competenza ad emanare ordinanze ingiunzione conclusive del procedimento sanzionatorio

IL CASO

In merito all’emissione di ordinanze/ingiunzioni di pagamento per archiviazione (art. 18, L. n. 689/1981) relativamente a sanzioni amministrative accertate dalla Polizia Locale per violazione ai Regolamenti Comunali (Polizia Urbana, Cimiteriale, Pubblicità ecc.), quali sono gli uffici competenti?

Il quesito abbraccia due diversi insiemi normativi, ma, come spesso accade, lascia intravedere difficoltà organizzative interne all’ente e, probabilmente, qualche problema di rapporti.

Rimanendo all’aspetto tecnico, su un primo punto occorre in via preliminare ribadire che ormai fin dal 2004 (Corte di cassazione, Sez. I civile, 1 aprile 2004, n. 6362) non sussiste più alcun dubbio sulla sussistenza della competenza dirigenziale nella adozione di provvedimenti irrogativi di sanzioni ai sensi dell’articolo 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689. ll principio della separazione delle competenze spettanti da un lato agli organi di governo e, dall’altro, alla dirigenza, si fonda in particolare sull’esercizio di funzioni: quelle di governo sono riservate agli organi di governo e consistono, in sostanza, nella fissazione di programmi ed indirizzi generali, nonché nel controllo della gestione.

Sul versante opposto non può più revocarsi in dubbio che l’emanazione dell’ordinanza ingiunzione di cui all’articolo 18 della legge 689/1981 non rientra in alcun modo nella funzione di indirizzo, atteso che tale atto, collocato al culmine di un procedimento sanzionatorio assume valenza certa di atto di amministrazione attiva e diretta. Rientra, quindi, nelle competenze dirigenziali (o al soggetto posto al vertice della struttura burocratica di riferimento) ex articolo 107 d.lgs. 267/2000 l’adozione delle ordinanza-ingiunzione ex articolo 18 legge 689/81.

La Giunta – più che il Sindaco – dovrebbe esercitare il proprio dovere di indirizzo provvedendo alla adozione di un regolamento sulle sanzioni e chiarire, tra le altre cose, a chi spetti all’interno dell’ente il potere-dovere di concludere il procedimento sanzionatorio, prevedendo opportuni accorgimenti per evitare di incorrere in rischi di prevenzione anticorruzione ove si vada a far coincidere la figura dell’organo accertatore con quello irrogativo della sanzione.

Nel caso in questione, non essendo stato adottato alcun regolamento sulle sanzioni, l’aspetto relativo alla legittimità di imputazione al Comandante della competenza ad irrogare le sanzioni con ordinanza-ingiunzione relativa ad accertamenti di violazioni accertate da personale dipendente della medesima struttura di Polizia Locale, va risolta in via interpretativa.

Sia subito detto che, quand’anche potessero essere sollevati dubbi sulla opportunità di attribuire al comandante del locale Corpo di polizia locale tale potere, non si ravvedono né nella legge 689/1981, né in altre normative di settore, profili tali da determinare una illegittimità derivata della stessa ordinanza-ingiunzione.

Infatti, sembrano ormai consolidati e superati i dubbi a tal proposito più volte sollevati.

Il fatto che vi sia una scissione funzionale e temporale nel procedimento di irrogazione concreta di una sanzione amministrativa, distinto tra fase accertativa – ovviamente rimessa alla competenza di organi di controllo e di polizia amministrativa dotati delle necessarie qualifiche funzionali – e fase di concreta, consistente nella manifestazione della pretesa punitiva della Pubblica Amministrazione – culminante, nel caso di specie, con l’adozione dell’ordinanza ingiunzione ex articolo 18 legge 689/1981, non pone alcun problema all’attribuzione della competenza all’emanazione dell’ordinanza a carico dello dirigente che dirige la struttura dalla quale dipende l’agente accertatore.

Anche solo volendo fare un parallelismo ontologico tra la struttura procedimentale generalizzata della legge 241/1990 e quella specifica sanzionatoria della legge 689/1981, rappresenta logica conseguenza delle cose che la fase istruttoria nella legge 241/1990 (o dell’accertamento nella legge 689/1981) possa e debba essere curata da un soggetto posto nella stessa organizzazione strutturale diretta dall’organo chiamato poi ad adottare il provvedimento finale (l’ordinanza ingiunzione nello schema della legge 689/1981) e la gestione del procedimento amministrativo non prevede assolutamente che la decisione finale sia adottata da un’autorità diversa da quella preposta a dirigere le stesse strutture amministrative cui appartenga il responsabile del provvedimento (nell’ipotesi della legge 689/1981, il soggetto accertatore della violazione).

In altri termini, per poter sostenere – con conseguenze di illegittimità derivata del provvedimento adottato – che l’ordinanza ingiunzione imponga una diversità organica (ovvio che deve esserci diversità soggettiva) tra chi accerta i fatti e chi assume le decisioni sanzionatorie finali, tali da prevedere l’intervento di un organo diverso, occorrerebbe rinvenire nella legge 689/1981 una norma speciale, oggi assente.

Il problema, allora, si sposta sul versante rischi di corruzione, di trasparenza, di terzietà/imparzialità, etc. e su tutta la congerie di disposizioni e di linee guida che in generale prevedono come indicazione di carattere generale che negli schemi organizzativi interni di ogni singolo ente si cerchi di evitare di far coincidere la figura dell’organo accertatore con quello che poi sarà chiamato all’adozione del provvedimento finale.

 

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