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Manuale dell’illecito amministrativo

Presentiamo il nuovo volume di Giuseppe Napolitano “Manuale dell’illecito amministrativo”

La legge 24 novembre 1981, n. 689 è ancora oggi, dopo 40 anni, il pilastro fondativo dell’intero sistema sanzionatorio amministrativo.

Ogni tentativo di superamento di questo sintetico ed efficace impianto normativo è naufragato, così come ogni rimaneggiamento estemporaneo ha fatto peggio del problema che si intendeva correggere.

Il modello di riferimento per la punizione “extra penale” resta quello della Legge 689/1981.

Si può, dunque, affermare che l’illecito amministrativo è un’autonoma figura giuridica, perfettamente connaturata all’esercizio del potere amministrativo, esercitato con regole proprie, arricchite da feconde contaminazioni provenienti dalle altre norme amministrative a struttura procedimentale.

In omaggio a questa unitarietà di struttura e funzione, è parso cosa utile approntare un testo, per gli operatori pratici, che abbracciasse tutti gli aspetti della materia: dalle nozioni basilari, all’analisi delle fasi dell’accertamento e dei procedimenti di irrogazione delle sanzioni pecuniarie e accessorie, fino al contenzioso e al processo.

Questa terza edizione dell’opera, che esce appunto in concomitanza con il quarantesimo compleanno della legge 689, è stata interamente revisionata, aggiornata con le novità normative e giurisprudenziali, nonché arricchita con nuovi commenti e analisi, in modo da far cogliere appieno ai lettori la dinamica evolutiva degli istituti che disciplinano forme e modi della punizione amministrativa.

 

INDICE

PARTE I L’illecito amministrativo: genesi, struttura e regole sostanziali

Capitolo I Genesi della nozione di illecito amministrativo e suo consolidamento strutturale nell’ordinamento giuridico

1. Il concetto d’illecito ed il suo graduale processo di differenziazione nelle diverse branche dell’ordinamento. Superamento della distinzione dottrinale tra “illecito amministrativo” e “depenalizzazione”; individuazione e marginalizzazione del­le omonimie

1.a. La depenalizzazione: dalle origini concettuali all’incapacità del Legislato­re nazionale di essere coerente con le ambizioni di costruzione del “diritto penale minimo”

2. Autonomia dell’illecito amministrativo e sua ricaduta esclusiva nel diritto am­ministrativo; la chiusura della questione della delimitazione del “confine ester­no” e la perimetrazione interna della “funzione sanzionatoria amministrativa”

3. Le norme che regolano l’“illecito in senso stretto”: dalla espressa previsione di legge alla incompatibilità intrinseca; dalle misure pecuniarie alle sanzioni acces­sorie; dallo Stato alle Regioni

3.a. La legittimazione del Legislatore e l’incapacità di fornire all’operatore norme chiare: il vulnus alla funzione sanzionatoria

3.b. Il deficit di efficacia del sistema sanzionatorio amministrativo: pecunia­rietà senza alternative della pretesa e sua inidoneità

4. Coordinate di orientamento tra principi, procedimento e processo

Capitolo II La disciplina sostanziale dell’illecito amministrativo

1. Il “principio di legalità” nell’illecito amministrativo e suoi precipitati: “riserva di legge”, “irretroattività” e “tassatività”; la materialità della condotta quale pri­mo presupposto per la punibilità

2. Il principio della “responsabilità afflittiva”: imputabilità ed attribuibilità sogget­tiva

3. L’antigiuridicità e le sue cause di esclusione operanti nell’illecito amministrati­vo

4. Area di applicazione della responsabilità risarcitoria/riparatoria nell’illecito am­ministrativo: la responsabilità genitoriale; la responsabilità solidale

5. Il concorso di persone nell’illecito amministrativo

6. L’intrasmissibilità degli effetti della sanzione

7. Il concorso formale di norme punitive ed il principio di specialità, in generale; il difficile rapporto di convivenza tra concorso formale, principio di specialità e cumulo giuridico nell’illecito amministrativo

8. Il concorso materiale di condotte che porta al cumulo materiale delle punizioni; illecito continuato, reiterazione amministrativa ed illecito permanente

9. I limiti minimi e massimi delle sanzioni pecuniarie ed i criteri per la determina­zione delle sanzioni; conclusione della trattazione dei principi regolatori dell’il­lecito amministrativo

PARTE II Poteri di accertamento, oneri di procedimento e potestà decisionali

Capitolo I L’accertamento delle violazioni amministrative, soggetti e poteri

1. Inquadramento della fase procedimentale: la Sezione II del Capo I della legge 689/1981

1.a. Procedimento sanzionatorio ed interferenze con la legge sul procedimento amministrativo: prevenzione della corruzione ed imparzialità

1.b. Procedimento sanzionatorio secondo l’ortodossia della legge 689/1981 e modelli procedimentali eccentrici: legge 898/1986; D.Lgs. 285/1992; D.L. 91/2014. La “diffida” come pericolosa innovazione del sistema sanziona­torio amministrativo attraverso le leggi regionali

2. I soggetti abilitati all’accertamento delle violazioni

3. I poteri preordinati all’accertamento delle violazioni

4. La verbalizzazione quale strumento per cristallizzare in un atto a rilevanza ester­na gli esiti dell’attività di accertamento; la valenza giuridica del verbale

5. L’ostensione del verbale al trasgressore o all’obbligato in solido: la contestazio­ne e la notificazione

6. I metodi di accertamento speciali previsti dalla legge per casi complessi sul piano tecnico

Capitolo II Il pagamento in misura ridotta

1. Cenni sull’istituto dell’“oblazione” e sua ricaduta nel sistema sanzionatorio am­ministrativo

2. Il pagamento in misura ridotta secondo lo schema tipico della legge 689/1981

3. Il pagamento in misura ridotta nel sistema delle sanzioni amministrative comu­nali e provinciali

4. I casi atipici di pagamento in misura ridotta

Capitolo III  Il procedimento di irrogazione della sanzione

1. Il “rapporto” quale momento di passaggio tra il procedimento di accertamento della violazione ed il procedimento di irrogazione della sanzione

2. Natura, contenuto, termini ed accessibilità del “rapporto”

3. L’Autorità amministrativa decidente alla luce del riassetto dell’ordinamento

4. La tutela amministrativa: lo scritto difensivo e la richiesta di audizione

5. La decisione amministrativa: provvedimento di archiviazione, provvedimento d’ingiunzione, determinazione dell’importo della sanzione

Capitolo IV Sequestro, confisca e altre sanzioni interdittive

1. Introduzione al tema delle sanzioni non pecuniarie e delle misure cautelari

2. Il sequestro amministrativo considerato dalla legge 689/1981

2.a. I provvedimenti con funzione precauzionale-interdittiva, considerati dalla legislazione speciale (anche se, in maniera eccentrica, denominati talvolta “sequestri”)

3. La confisca amministrativa

4. Le sanzioni accessorie diverse dalla confisca: configurabilità ed essenza

5. Sanzioni amministrative accessorie e provvedimenti (con finalità latamente san­zionatoria) limitativi della sfera giuridica dei destinatari: il problema dell’esecu­zione coattiva

6. Sanzioni accessorie, procedimento e giurisprudenza

Capitolo V Le norme residuali del Capo I, Sezione II, della legge 689/1981

1. Riepilogo sulla rilevanza ed attualità delle norme procedimentali residuali del Capo I, Sezione II della legge 689/1981

2. La connessione obiettiva tra illecito amministrativo e reato

3. Pagamento rateale della sanzione e prescrizione

4. Devoluzione dei proventi e riscossione coattiva

PARTE III Contenzioso e processo

Capitolo I Il giudizio di opposizione alle sanzioni amministrative, alla luce dell’evoluzione ordinamentale; il punto di arrivo all’alba del D.Lgs. 150/2011

1. Il D.Lgs. 150/2011: l’opposizione alle sanzioni amministrative trasmigra al rito del lavoro; breve introduzione allo studio di una novellazione complessa

2. Il giudizio di opposizione, nell’impianto storico degli articoli 22 e 23 della legge 689/1981

3. Il D.Lgs. 507/1999 e l’inserimento dell’articolo 22-bis nella legge 689/1981; il riparto di competenza dopo il D.Lgs. 150/2011

4. L’atipicità del sistema sanzionatorio del codice della strada e la necessità di adeguare i modelli di tutela ai tempi

5. Riscossione coattiva delle sanzioni amministrative, mezzi di tutela ordinari e ricadute atipiche nei procedimenti di opposizione di cui alla legge 689/1981; la verifica della conservazione della tendenza espansiva della competenza del giudice delle opposizioni, dopo il D.Lgs. 150/2011

6. L’omnicomprensività del rito speciale secondo la giurisprudenza: dalla patente a punti alle misure ripristinatorie atipiche si va rafforzando l’idea dell’esistenza di una giurisdizione esclusiva del giudice ordinario

7. Riepilogo sul riparto di giurisdizione e potere di disapplicazione

8. Conclusioni sulla trasposizione del rito secondo il D.Lgs. 150/2011: la verifica dell’esistenza di una “giurisprudenza” sulle sanzioni amministrative coltivata secondo il rito del processo del lavoro, fin dall’antico

Capitolo II L’attuale assetto del giudizio di opposizione alle sanzioni amministrative

1. La riforma dei riti nel processo civile, l’impatto del D.Lgs. 150/2011 e la sua incidenza sui giudizi di opposizione

2. La tracciatura delle coordinate normative di riferimento

3. La competenza del giudice e l’introduzione del giudizio

4. Attore, convenuto, legittimazione, rappresentanza e delega

5. La costituzione in giudizio dell’amministrazione convenuta

6. Le singolari questioni preliminari dell’inammissibilità e della convalida; primo accenno alla prima udienza

7. La fase eventuale: l’istanza di sospensione dell’esecuzione

8. Accesso alla giustizia mediante pagamento

9. L’udienza di discussione della causa ed i poteri di impulso del giudice

10. L’onere della prova in contrapposizione all’annullamento per insufficiente pro­va della responsabilità; gli sbocchi decisionali del processo; la sentenza, il suo contenuto, la sua notifica e gli effetti sulla riscossione

11. L’appellabilità della sentenza e le spese

12. I rimedi oppositori contro gli atti di riscossione coattiva delle sanzioni ammini­strative

APPENDICE NORMATIVA

GLI AUTORI

Giuseppe Napolitano
Avvocato, Dirigente comunale, è Dottore di ricerca in Diritto amministrativo e specializzato nella stessa materia nonché in Scienze dell’amministrazione. Autore di numerose pubblicazioni scientifiche, collabora con svariate agenzie per la formazione in ambito universitario e tecnico-professionale.

 

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